EVADRUG – Une évaluation des politiques belges en matière de drogues

Le programme fédéral de recherches « drogues » de la Politique scientifique fédérale (BELSPO) vient de publier son rapport de la recherche « EVADRUG – Une évaluation des politiques belges en matière de drogues ».

Extraits du résumé

Pour sa réalisation, EVADRUG a poursuivi un quadruple objectif :

1. Le développement d’un cadre théorique permettant d’évaluation des politiques belges en matière de drogues
2. La réalisation d’une évaluation processuelle générale des politiques belges en matière de drogues
3. La réalisation d’évaluations processuelles ciblées de deux interventions spécifiques de ces politiques en matière de drogues
4. La formulation de recommandations en vue de permettre, à l’avenir, de mener des évaluations (systématiques) des politiques en matière de drogues en Belgique

De manière générale, l’évaluation des politiques belges en matière de drogues montre que ces politiques dans leur forme actuelle sont fragmentées. Tant les intentions politiques (« théorie politique ») que leur mise en œuvre (« politique en pratique ») indiquent cette fragmentation. Du côté de la « théorie politique », nous constatons que le cadre général des politiques en matière de drogues est aujourd’hui dépassé, et les initiatives actuelles sont prises au niveau des domaines politiques spécifiques. Par ailleurs, une partie des actions étant liées aux compétences des Régions, une vision politique globale est manquante. Du côté de la « politique en pratique », nous constatons qu’il n’y a pas de suivi systématique de la mise en œuvre des actions, ce qui résulte en une liste de réalisations dispersées sans une vue d’ensemble. On constate en outre l’absence de coopération intégrale et intégrée (à l’exception de quelques exemples positifs à l’échelle locale). Même au sein de piliers spécifiques, les acteurs concernés font tous état d’un éparpillement et d’un sentiment de fragmentation. Par exemple, on peut citer l’absence de délimitation claire des rôles entre les acteurs partenaires chargés de l’application des lois, ou le manque de cohérence des financements dans le domaine de la prévention qui entraîne une fragmentation supplémentaire de ce domaine. Les usagers, experts d’expérience, font tous référence au manque de vue d’ensemble de l’offre de traitement. Une future politique belge en matière de drogues devrait donc s’attaquer à cette fragmentation.

Recommandation 1 : Rédiger une nouvelle stratégie en matière de drogues, accompagnée d’un nouveau plan d’action

Cette recommandation repose tout d’abord sur le constat que le cadre actuel des politiques en matière de drogues, tel que défini par la Note de Politique Fédérale Drogues et la Déclaration Conjointe de la Conférence Interministérielle Drogues, est aujourd’hui dépassé (ces documents ont été rédigés il y a onze et vingt ans). Au cours de cette période, la Belgique a connu un important processus de réforme de l’Etat qui a conduit au transfert de plusieurs compétences en matière de politique de prévention et de traitement vers les entités fédérées.

Cette recommandation est concrétisée par cinq sous–recommandations :

• Besoin d’une vision claire : (re)définir les fondements des politiques belges en matière de drogues
• Inclure la stratégie drogues et son plan d’action dans un cycle politique
• Rester consistant et cohérent : inclure les divers groupes de population visés, les actions du côté des politiques de la demande ainsi que du côté des politiques de l’offre de drogues, l’ensemble des substances et les addictions comportementales
• Sécuriser les budgets pour les priorités politiques
• Etre attentif à la structure de la stratégie : définir des objectifs SMART (Spécifiques, Mesurables, Atteignables, pertinents (Relevant) et délimités dans le temps (Timebound)), avec des actions concrètes, des résultats attendus et des outils pour une mise en œuvre pratique

Recommandation 2: Développer une politique en matière de drogues qui soit informée scientifiquement

Bien que la Note Fédérale de Politique sur les drogues et la Déclaration Conjointe prétendent s’appuyer sur les preuves scientifiques, ce n’est pas le point de vue reflété par les personnes interrogées. La recherche et le monitoring ont évolué au fil des ans, établissant une base de savoir scientifique robuste qui s’ajoute au savoir issu de la recherche internationale. Pourtant, les résultats et les recommandations issues de ces recherches ne se traduisent pas souvent par des développements ou des ajustements au sein des politiques belges en matière de drogues. Trop souvent, les résultats de ces recherches sont considérés comme « bon à savoir », sans être pris en compte dans les (nouvelles) politiques ou l’adaptation des politiques existantes. En outre, de nombreux projets pilotes restent pilotes pendant plusieurs années, même après une évaluation positive. Ainsi, de tels projets pilotes effectifs continuent de fonctionner pendant plusieurs années avec des ressources non–sécurisées, et l’extension de projets effectifs à d’autres régions ayant des besoins similaires n’a souvent pas lieu.

Cette recommandation est concrétisée par quatre sous–recommandations :

• Impliquer la société civile et les experts d’expérience aux différentes étapes du cycle politique
• Viser des données transparentes et de qualité
• Des responsabilités partagées entre les scientifiques et les décideurs politiques
• Structuralisation de la mise en œuvre des projets pilotes ayant été évalués positivement

Recommandation 3 : Repenser l’organisation et les tâches de la Cellule Générale de politique Drogues

L’évaluation montre le rôle important de la Cellule de Politique Générale Drogues en tant que forum ouvert de discussion. Cependant, les personnes interrogées pensent que la Cellule de Politique Générale Drogues n’a actuellement pas le poids suffisant pour assurer la coordination intégrale et intégrée attendue. Plusieurs facteurs sont mentionnés, tels que le manque de continuité dans la composition de la cellule, le grand nombre de membres, l’équilibre délicat entre domaines et niveaux de compétence et le manque d’une gestion claire, qui affaiblissent le maintien d’une politique stable et durable. Nos résultats montrent aussi que l’apport des personnes de terrain et des experts d’expérience est encore fort limité au sein de la Cellule. Enfin, la répartition des compétences entre le fédéral et les régions/communautés, ainsi que leur interdépendance, compliquent l’élaboration et la mise en œuvre des politiques.

C’est pourquoi nous recommandons de repenser l’organisation et les tâches de la Cellule de Politique Générale Drogues. Une coopération et coordination intégrales et intégrées sont essentielles dans un état fédéré comme la Belgique, où des intérêts divergents mais partagés doivent être équilibrés, tout en tenant compte des compétences du gouvernement fédéral et des gouvernements régionaux/communautaires et de leur interdépendance.

Cette recommandation se concrétise par trois sous–recommandations :

• Le rôle de la Présidence en tant que coordinateur, de liaison, et initiateur des politiques belges en matière de drogues
  
• Des groupes de travail multidisciplinaires en support de la Cellule Générale de Politique Drogues
  
• Renforcement de l’administration de la Cellule Générale de politique Drogues à l’aide de Points de Contact Uniques (PCU)

Recommandation 4 : Créer des opportunités permettant des projets innovants pour répondre aux réalités en perpétuelle évolution du phénomène–drogues

Que ce soit dans les domaines de la prévention, du traitement ou de la répression, les répondants ont indiqué qu’ils étaient confrontés aux défis d’un phénomène–drogues en perpétuelle évolution. L’émergence de nouvelles tendances est une caractéristique du phénomène–drogues qui met au défi les différents acteurs impliqués dans ce champ.

Nous recommandons donc de créer des opportunités permettant des projets innovants pour répondre aux réalités en perpétuelle évolution du phénomène–drogues.

Conformément au principe qui vise à informer les politiques par des données scientifiquement valides et compte tenu du fait que l’évaluation fait partie du processus politique, le suivi et l’évaluation doivent être intégrés dans les projets innovants, dès le début du processus.

Dès lors, il convient d’avoir une attention spécifique à la budgétisation de tels projets innovants, y compris pour leur suivi et leur évaluation. Le programme de recherche Drogues de BELSPO peut jouer un rôle à cet égard

Recommandation 5 : Soutenir le développement de formes structurelles et continues de coopération (y compris leur soutien financier)

Les répondants ont décrit diverses initiatives locales bien définies où une authentique approche « intégrale et intégrée » a pu être appliquée. Un telle approche centrée sur les besoins génère plus aisément une coopération intégrale et intégrée, au niveau local ou au niveau régional. Souvent, de telles collaborations ne sont pas institutionnalisées ou structurelles, mais sont plutôt initiées par des individus ou des organisations spécifiques. Cela rend ce type de coopération dépendant du réseau informel d’individus et/ou d’organisations et de contacts préexistants entre personnes de différents domaines et niveaux politiques (Cf. également (Vander Laenen et al., 2010)). Ainsi, nous recommandons de soutenir le développement de formes de coopération plus structurelles et plus durables (en ce compris leur soutien financier).

Recommandations spécifiques aux différents piliers

Au cours de l’évaluation processuelle générale, il est apparu clairement que les acteurs concernés avaient des compréhensions différentes de ce qu’englobe la « prévention » ou la « réduction des risques ». Alors que la prévention inclut un large éventail de types de prévention, les partenaires du côté de la police et de la justice pénale, et aussi (certains) décideurs politiques, comprennent la prévention principalement en tant que dissuasion de la consommation de drogues dans la population générale ou, lorsqu’ils prennent en compte des groupes cibles spécifiques, ils visent surtout les jeunes. Ils les mettent en garde, par exemple, contre les conséquences néfastes de la consommation de drogues. Les experts d’expérience interrogés ont également une perception réduite de ce que devrait être la prévention, principalement axée sur l’éducation (« éduquer les jeunes »), bien que cette vision diffère de la vision proscriptive défendue par (certains) décideurs politiques et les représentants des forces de l’ordre (Geirnaert, 2002). Ces visions étroites de la prévention ne reconnaissent pas l’importance de messages sur usage sécurisé, sur les initiatives de réduction des risques, et ne soutiennent pas l’intérêt des interventions précoces. En outre, plusieurs personnes interrogées au sein des secteurs de la prévention et de la réduction des risques dénoncent l’actuel (manque de) cadre juridique qui permettrait l’élaboration de nouvelles initiatives de réduction des risques, par exemple en ce qui concerne les Salles de Consommation de drogues à Moindre Risque ou le testing des drogues (Vander Laenen & Favril, 2018).

Par ailleurs, le manque de financement du pilier prévention est un élément récurrent de l’évaluation processuelle générale. En raison des ressources financières limitées allouées à la prévention, ce pilier est confronté à plusieurs limites. Les budgets restreints obligent les acteurs de la prévention à fournir des services orientés la demande de drogues plutôt que de travailler dans une approche proactive. Cela entraîne également une forme de concurrence interne entre thématiques, avec pour résultat qu’un secteur ou un service peut être considéré prioritaire par rapport à un autre. En raison des incertitudes liées au financement, il existe également peu de possibilités d’expansion structurelle.

Sur base de ces résultats de l’évaluation processuelle générale, nous pouvons faire quatre recommandations spécifiques à chaque pilier:

• Financer structurellement la prévention et l’intervention précoce
  
• Renforcer le cadre législatif soutenant les initiatives de réduction des risques
  
• Améliorer l’accès à une offre de traitement diversifiée et de qualité, sur le plan géographique et en éliminant les barrières à l’accès
  
• Mettre en œuvre un cadre de coordination général entre les acteurs de la répression afin de faciliter les flux d’échange d’information et de promouvoir la coopération

Infographies

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Résumé (pdf en français)

Final report (pdf en anglais)

Infographie

Présentation du projet sur le site du BELSPO